18. ágúst 2023Úrskurðir um matvæli og landbúnað

Stjórnsýslukæra vegna ákvörðunar Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur um sölustöðvun á Cocoa Puffs

Með erindi, dags. 11. október 2022, kærði [A] (hér eftir kærandi) ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur frá 22. september 2022, um sölustöðvun á Cocoa Puffs morgunkorni í verslunum kæranda, þ.m.t. netverslun frá og með 28. september 2022.

Kæruheimild er í 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 (hér eftir stjórnsýslulög).

Krafa

Þess er krafist að hin kærða ákvörðun um sölustöðvun verði felld úr gildi.

Málsatvik

Málsatvikum er lýst í stjórnsýslukæru með þeim hætti að þann 8. september 2022 hafi kæranda borist bréf frá Heilbrigðiseftirliti Reykjavíkur (hér eftir HER) með yfirskriftinni „Sölustöðvun á Cocoa Puffs morgunkorni“. Í bréfinu kom fram að HER, með vísan til 3. mgr. 30. gr. laga um matvæli, nr. 93/1995, (hér eftir matvælalög), fyrirhugaði að stöðva markaðssetningu á Cocoa Puffs morgunkorni frá General Mills í öllum verslunum kæranda í Reykjavík þ.m.t. netverslun.

Kröfu sinni um sölustöðvun til stuðnings vísaði HER til almennrar yfirlýsingar sem framleiðandi morgunkornsins, General Mills, hafði gefið frá sér þann 30. mars 2021 um að hann gæti ekki lengur dreift Cocoa Puffs morgunkorni til Íslands vegna breytinga á uppskrift morgunkornsins sem stangist á við löggjöf ESB og EES. Að auki vísaði HER til fréttatilkynningar Nathan & Olsen, dags. 31. mars 2021 þar sem efni yfirlýsingar General Mills er að mestu endurtekið. HER veitti kæranda frest til 20. september 2022 til að koma á framfæri andmælum áður en ákvörðun yrði tekin um stöðvun dreifingar.

Með bréfi, dags. 15. september 2022, fór kærandi þess á leit við HER að afstaða eftirlitsins yrði endurskoðuð sem og fyrirhuguð ákvarðanataka.

Með bréfi dags. 22. september 2022, tilkynnti HER að eftirlitið hafi tekið ákvörðun um að stöðva skyldi sölu á Cocoa Puffs morgunkorni og að varan skyldi ekki vera í dreifingu í verslunum kæranda í Reykjavík, þ.m.t. netverslun frá og með 28. september 2022.

Með bréfi dags. 11. október 2022, var ákvörðun HER kærð til matvælaráðuneytisins. Hinn 12. október 2022 óskaði ráðuneytið eftir umsögn HER vegna málsins auk annarra gagna sem málið kynnu að varða. Ráðuneytinu barst umsögn HER með bréfi dags. 26. október 2022. Í kjölfarið var umsögnin send kæranda og honum boðið að skila inn athugasemdum. Athugasemdir kæranda bárust með tölvupósti þann 9. nóvember 2022.

Málið er tekið til úrskurðar á grundvelli fyrirliggjandi gagna.

Sjónarmið kæranda

Sjónarmið kæranda eru reifuð í stjórnsýslukæru. Kærandi bendir á að samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga skuli stjórnvald sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því. Jafnframt bendir kærandi á að mál teljist nægjanlega upplýst þegar þeirra upplýsinga hefur verið aflað sem nauðsynlegar eru til þess að taka efnislega rétta ákvörðun í máli. Þá er bent á að afmörkun rannsóknarinnar geti tekið mið af því hvort nauðsynlegt sé að taka skjóta ákvörðun í málinu, en ef stjórnvaldsákvörðun er íþyngjandi séu gerðar strangari kröfur til stjórnvalds að ganga úr skugga um að upplýsingar, sem búa að baki ákvörðuninni, séu sannar og réttar.

Í stjórnsýslukæru kemur fram að af hinni kærðu ákvörðun HER megi ráða að yfirlýsing General Mills sé eina gagnið sem eftirlitið byggir á í málinu og er vísað til þess mats HER að það hafi ekki talið ástæðu til að krefja framleiðanda morgunkornsins um upplýsingar um hvaða breytingar hafi verið gerðar á morgunkorninu. Kærandi bendir á að fræðimenn hafi talið að stjórnvöld hafi mjög lítið svigrúm til þess að láta málsaðila bera hallan af því að gögn liggi ekki fyrir þegar um er að ræða íþyngjandi ákvarðanir líkt og í þessu máli. Þá hafi Umboðsmaður Alþingis komist að þeirri niðurstöðu að þegar stjórnvöld taki verulega íþyngjandi ákvarðanir verði að gera strangar kröfur til þess að allar viðeigandi upplýsingar liggir fyrir þannig að stjórnvaldi sé fært að meta þýðingu þeirra fyrir niðurstöðu málsins. Vísar kærandi jafnframt til dóms Hæstaréttar í máli 353/2008, þar sem rétturinn komst að þeirri niðurstöðu að ekki væri réttlætanlegt að byggja íþyngjandi ákvörðun á svari við fyrirspurn sem var mjög almenns eðlis. Var það niðurstaða Hæstaréttar að með því að afla ekki frekari upplýsinga hefði stjórnvald brotið gegn skyldu sinni til rannsóknar og upplýsingaöflunar sem því bæri að láta fram fara. Kærandi telur að sú rannsókn sem HER var skylt að framkvæma hafi hvorki þurft að vera óvenju flókin né kostnaðarsöm. Verði því að telja að með því að láta undir höfuð leggjast að afla frekari gagna og byggja íþyngjandi ákvörðun á rúmlega ársgamalli yfirlýsingu hafi málið ekki verið nægjanlega upplýst áður en ákvörðun var tekin. Kærandi telur þar af leiðandi að HER hafi brotið gegn rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga við afgreiðslu málsins.

Kærandi byggir jafnframt á því að skilyrði 1. málsl. 3. mgr. 30. gr. matvælalaga um að rökstuddur grunur liggi fyrir um að matvæli uppfylli ekki ákvæði laganna eða settra stjórnvaldsreglna hafi ekki verið uppfylltur í málinu. Samkvæmt. 1. málsl. 3. mgr. 30. gr. matvælalaga er opinberum eftirlitsaðila heimilt að gefa fyrirmæli um afmengun matvæla, stöðva eða takmarka framleiðslu og markaðssetningu matvæla og leggja hald á þau þegar rökstuddur grunur sé um að matvælin uppfylli ekki ákvæði laganna eða stjórnvaldsreglna settra samkvæmt þeim. Ákvörðun sína um sölustöðvun byggði HER á rúmlega ársgamalli tilkynningu frá framleiðanda morgunkornsins og bendir kærandi á að af tilkynningunni verði ekki séð að kærandi hafi markaðssett matvæli sem séu heilsuspillandi, óhæf til neyslu eða valdi tjóni á öðrum hagsmunum. Þvert á móti segi í tilkynningunni að verið sé að finna lausn á því að umrætt morgunkorn sé í samræmi við Evrópureglur. Kærandi bendir á að HER hefði verið í lófa lagið að óska eftir upplýsingum um stöðu mála hjá annað hvort framleiðanda eða kæranda sjálfum áður en ákvörðun var tekin í málinu. Þess í stað virðist sem HER hafi eingöngu byggt á því að morgunkornið brjót í bága við matvælalög vegna þess eins að það sé framleitt í Bandaríkjunum.

Kærandi telur að það liggi fyrir að HER hafi ekki aflað gagna, eins og rannsóknarsýna, frá kæranda vegna morgunkornsins, áður en gripið var til íþyngjandi aðgerða skv. 3. mgr. 30. gr. matvælalaga. Hin tilvitnaða tilkynning sé því eina gagn málsins sem byggt er á. Með vísan til þessa telur kærandi að ákvörðun HER um að stöðva sölu á Cocoa Puffs hafi ekki uppfyllt skilyrði 1. málsl. 3. mgr. 30. gr. matvælalaga um rökstuddan grun.

Kærandi byggir einnig á því að rökstuðningi HER um sölustöðvun hafi verið svo ábótavant að kæranda hafi verið ómögulegt að nýta andmælarétt sinn, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga. Kærandi vísar til þess að um rökstuðning fyrir stjórnvaldsákvörðun sé fjallað í 22. gr. stjórnsýslulaga og bendir á að þar sé um að ræða þær lágmarkskröfur sem ávallt eru gerðar til efnis rökstuðnings. Vísar kærandi til þess að í rökstuðningi stjórnvaldsákvörðunar skuli ávallt koma fram tilvísun til réttarheimilda, sem ákvörðun er byggð á og að í því felst að vísa ber til þeirrar réttarheimildar sem ákvörðun er byggð á með grein, nafni og númer laga eða stjórnvaldsfyrirmæla.

Kærandi bendir á að í rökstuðningi ákvörðunar HER um sölustöðvun sé ranglega vísað til b-liðar 8. gr. matvælalaga í stað 8. gr. b matvælalaga. Í greininni er kveðið á um að stjórnandi beri ábyrgð á því að uppfylltar séu kröfur laga og stjórnvaldsreglna sem gilda um starfsemi þess á hverjum tíma. Þá segir að stjórnandi beri ábyrgð á öllum stigum framleiðslu og dreifingar í fyrirtækjum undir hans stjórn og skuli sannprófa að þessum kröfum sé fullnægt. Kærandi bendir á að í hinni kærðu ákvörðun sé ekki kveðið nánar á um það með hvaða hætti kærandi hafi brotið gegn framangreindum ákvæðum matvælalaga. Þar af leiðandi hafi kæranda því ekki getað verið ljóst hvaða ákvæði matvælalaga hann hefði gerst brotlegur við enda hafi einungis verið vísað til laganna í heild en ekki til tiltekinna lagaákvæða eða annarra stjórnvaldsfyrirmæla. Því var kæranda í raun ómögulegt að nýta andmælarétt sinn skv. 13. gr. stjórnsýslulaga.

Kærandi bendir á að í stjórnsýslurétti hafi íþyngjandi ákvörðun verið skilgreind með eftirfarandi hætti „íþyngjandi ákvörðun er stjórnvaldsákvörðun sem hefur í för með sér einhvers konar hagsmunaskerðingu fyrir málsaðila“. Vísar kærandi til þess að í máli þessu sé um að ræða sölustöðvun á morgunkorni sem mest selda morgunkorn kæranda og að sölustöðvunin valdi kæranda talsverðu fjárhagslegu tjóni. Því feli sölustöðvunin í sér umfangsmikla hagsmunaskerðingu.

Með vísan til alls framangreinds telur kærandi að fella eigi úr gildi ákvörðun HER frá 22. september 2022 um sölustöðvun á Cocoa Puffs morgunkorni í verslunum kæranda í Reykjavík, þ.m.t. netverslun, frá og með 28. september 2022. Að auki telur kærandi að HER hafi með málsmeðferð sinni við töku hinnar kærðu ákvörðunar brotið gegn bæði form- og efnisreglum stjórnsýslulaga sem og ólögfestum reglum stjórnsýsluréttar. Að mati kæranda eru umræddir annmarkar verulegir og til þess fallnir að hafa áhrif á efni hinnar kærðu ákvörðunar. Kærandi telur að um sé að ræða alvarlegt brot á öryggisreglum 10. og 13. gr. stjórnsýslulaga sem leiði til ógildingar ákvörðunar án þess að taka þurfi afstöðu til þess hvort brotið hafi áhrif á efnislegt inntak þeirrar ákvörðunar sem um ræðir.

Umsögn HER

Umsögn HER barst með tölvupósti þann 26. október 2022. Þar segir kemur meðal annars fram að ákvörðunin byggi á heimildum 3. mgr. 30. gr. matvælalaga og að óumdeilt sé að heilbrigðiseftirlitið hafi heimild samkvæmt því lagaákvæði til þess að stöðva sölu á matvælum þegar rökstuddur grunur er um að matvælin uppfylli ekki ákvæði laga og reglna.

Í umsögn kemur fram að HER telji það alls órökstutt að hálfu kæranda að hin kærða ákvörðun hafi verið íþyngjandi. Að mati HER er það ekki verulega íþyngjandi fyrir kæranda að umrætt morgunkorn sé tekið úr sölu en kærandi hafi mikið magn af vörum í sölu á sölustöðum sínum og ekkert í málatilbúnaði kæranda sýni fram á það að morgunkornið sé óvenju mikilvæg söluvara fyrir kæranda. Bent er á að kærandi hafi tekið ákvörðun um að kaupa og flytja inn matvöru og markaðssett hér á landi, þrátt fyrir að hafa vitneskju um að framleiðandi hennar hafi upplýst um að varan uppfyllti ekki kröfur matvælalöggjafar og því ekki heimilt að dreifa henni hér. Að mati heilbrigðiseftirlitsins tók kærandi meðvitaða áhættu.

Með vísan til málsástæðu kæranda um að HER hafi ekki sinnt rannsóknarskyldu 10. gr. stjórnsýslulaga bendir heilbrigðiseftirlitið á að ákvörðun um sölustöðvun hafi verið tekin með hliðsjón af upplýsingum frá framleiðanda morgunkornsins sem var þess efnis að uppskrift hefði verið breytt og varan því ekki uppfyllt kröfur evrópskar löggjafar. HER bendir á að engar forsendur hafi verið fyrir því að rengja framleiðanda morgunkornsins. Að mati HER hafi allar nauðsynlegar upplýsingar legið fyrir og sé ekki uppi réttmæt krafa um að heilbrigðiseftirlitið rannsaki málið frekar enda er þess almennt ekki krafist af stjórnvaldi að rannsaka mál frekar ef allar nauðsynlegar upplýsingar liggja fyrir, sér í lagi ef slíkar aðgerðir yrðu óvenju flóknar og/eða kostnaðarsamar. Jafnframt bendir HER á að matvælahópur Matvælastofnunar hafi einnig komist að þeirri niðurstöðu að bréf General Mills dygði sem rökstuðningur fyrir sölustöðvun.

HER hafnar því sjónarmiði kæranda um að honum hafi verið ómögulegt að nýta andmælarétt sinn af þeim sökum að óljóst hafi verið á hverju fyrirhuguð væri byggð og þá hverju ætti að andmæla.

Hvað varðar málsástæðu kæranda um að skilyrði 3. mgr. 3. gr. 30. gr. matvælalaga um rökstuddan grun sé uppfyllt, vísar HER líkt og áður til bréfs framleiðandans sem sé andlag hins rökstudda gruns.

HER telur að rétt hafi verið staðið að ákvörðun um sölustöðvun á morgunkorni Cocoa Puffs og krefst þess að kröfum kæranda verði hafnað og sölustöðvun staðfest.

Umsögn kæranda við umsögn HER

Umsögn kæranda við umsögn HER barst með tölvupósti þann 9. nóvember 2022. Kærandi hafnar því að sölustöðvun á morgunkorni Cocoa Puffs geti ekki talist verulega íþyngjandi og ítrekar mikilvægi þess í vöruúrvali kæranda en morgunkornið er næst söluhæsta morgunkorn kæranda og því ljóst að hin kærða ákvörðun valdi kæranda talsverðu fjárhagslegu tjóni. Kærandi telur að leggja verði til grundvallar þá umfangsmiklu hagsmunaskerðingu sem ákvörðun um sölustöðvun á Cocoa Puffs morgunkorni hefur haft í för með sér fyrir kæranda.

Þá hafnar kærandi þeim fullyrðingum HER að „um meðvitaða áhættu hafi verið að ræða enda hlyti að hafa verið ljóst að allar líkur væru á því að sala á Cocoa Puffs hlyti sömu meðferð og sala á Lucky Charms“.

Kærandi ítrekar jafnframt að brotið hafi verið gegn rannsóknarskyldu 10. gr. stjórnsýslulaga og hafnar þeim sjónarmiðum sem fram komu í umsögn HER. Þá mótmælir kærandi þeim málatilbúnaði HER að kæranda hafi verið gefinn fullnægjandi kostur á að andmæla fyrirhugaðri sölustöðvun og vísar til fyrri málatilbúnaðar. Enn sé óljóst á hverju fyrirhuguð ákvörðun var byggð og þá hverju ætti að andmæla enda ekki komið fram í röksemdum HER hvernig morgunkornið brjóti gegn ákvæðum matvælalaga eða settra reglna.

Loks bendir kærandi á að ekki verði séð að gætt hafi verið að grundvallarreglu stjórnsýsluréttar um jafnræði við álagningu sölubannsins. Í því sambandi sé annars vegar bent á að enn sé heimilt að selja umræddar vörur annarsstaðar á landinu en höfuðborgarsvæðinu og hins vegar sé bent á að ekki liggi fyrir að öðrum verslunum en kæranda hafi verið bannað að selja umræddar vörur.

Þá er málatilbúnaður og rökstuðningur í kæru ítrekaður.

Forsendur og niðurstöður

Kærandi krefst þess að ákvörðun HER, dags. 22. september 2022, um sölustöðvun á morgunkorninu Cocoa Puffs verði felld úr gildi. Kæran barst innan kærufrests og verður því tekin til efnismeðferðar.

Kærandi byggir á því að HER hafi ekki gætt að rannsóknarskyldu sinni skv. 10. gr. stjórnsýslulaga, áður en eftirlitið tók ákvörðun um að stöðva sölu á Cocoa Puffs morgunkorni í verslunum kæranda. Samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga hvílir sú skylda á stjórnvaldi að sjá til þess, að eigin frumkvæði, að málsatvik stjórnsýslumáls séu nægilega upplýst áður en það tekur ákvörðun í fyrirliggjandi máli. Hvíldi því sú skylda á HER að tryggja að málið væri nægilega vel upplýst áður en gripið var til íþyngjandi ráðstafana. Í athugasemdum með 10. gr. stjórnsýslulaga er tekið fram að því tilfinnanlegri eða meira íþyngjandi sem stjórnvaldsákvörðun er, þeim mun strangari kröfur verði almennt að gera til stjórnvalds um að það gangi úr skugga um að upplýsingar, sem búa að baki ákvörðun, séu sannar og réttar. Beiting sölustöðvunar er íþyngjandi stjórnvaldsákvörðun enda skerðir hún rétt kæranda til þess að selja ákveðna vöru. Ráðuneytið hafnar því að ákvörðun um sölustöðvun hafi ekki verið íþyngjandi fyrir kæranda og breytir þar engu um að kærandi hafi mikið magn af vörum í sölu á sölustöðum sínum. Líkt og rakið er í umsögn kæranda um umsögn HER er umrætt morgunkorn næst söluhæsta morgunkorn kæranda, því hafi sölustöðvunin valdið umtalsverðu fjárhagslegu tjóni.

Ákvörðun um sölustöðvun byggir á því að framleiðandi morgunkornsins, General Mills, hafði tilkynnt fyrrum innflytjenda vörunnar að umrætt morgunkorn væri ekki lengur framleitt fyrir evrópskan markað og með evrópskt regluverk á sviði matvæla í huga. Um er að ræða yfirlýsingu framleiðanda sem send var fyrrum innflytjanda þann 30. mars 2021 eða rúmu ári áður en hin kærða ákvörðun var tekin. Í umsögn HER um stjórnsýslukæru var einnig vísað til fundargerðar matvælahóps Matvælastofnunar, dags. 13. september 2021, þar sem fram kemur að það sé álit Matvælastofnunar að bréfið frá framleiðandanum dugi sem rökstuðningur fyrir sölustöðvun á morgunkorninu. Að mati HER var því ekki ástæða til þess að kalla eftir frekari gögnum í málinu.

Við mat á því hvaða upplýsinga hefði þurft að afla áður en ákvörðun var tekin þarf að skoða þá reglu sem ákvörðun byggir á. HER fór fram á sölustöðvun á morgunkorninu með vísan til 3. mgr. 30. gr. matvælalaga. Þess var krafist að vörurnar yrðu ekki í dreifingu eftir 28. september 2022. Í 3. mgr. 30. gr. matvælalaga segir að opinberum eftirlitsaðila sé heimilt að gefa fyrirmæli um afmengun matvæla, stöðva eða takmarka framleiðslu og markaðssetningu matvæla og leggja hald á þau þegar rökstuddur grunur er um að matvælin uppfylli ekki ákvæði laganna eða stjórnvaldsreglna settra samkvæmt þeim. HER telur óumdeilt að samkvæmt ákvæðinu hafi heilbrigðiseftirlitið heimild til að stöðva sölu á matvælum þegar rökstuddur grunur er um að matvælin uppfylli ekki ákvæði laga og reglna.

Því reynir á í máli þessu hvort yfirlýsing framleiðandans dygði til að fyrir hendi væri rökstuddur grunur í skilningi matvælalaga. Fyrir liggur að vísað er til yfirlýsingar General Mills til Nathan & Olsen, dags. 30. mars 2021 og er um að ræða yfirlýsingu sem send var fyrrum innflytjanda vörunnar rúmi ári áður en hin kærða ákvörðun var tekin. Því var umræddri tilkynningu ekki beint að kæranda. Hvorki HER né kærandi könnuðu hvort yfirlýsing framleiðandans ætti enn við í málinu. Í hinni kærðu ákvörðun kemur hvorki fram hvaða efni vörunnar það er sem brýtur í bága við lög eða stjórnvaldsfyrirmæli né gegn hvaða lagaákvæðum hafi verið brotið. Enda er ljóst af gögnum málsins að ekki er vitað um hvaða efni sé að ræða. Hvorki kærandi né hinn kærði höfðu aflað frekari upplýsinga um efnisinnihald morgunkornsins frá því að umrædd yfirlýsing General Mills lá fyrir. Þá er ekki hægt að sjá um hvaða efni er að ræða þegar bandarískar merkingar Cocoa Puffs eru skoðaðar, sbr. fundargerð matvælahóps Matvælastofnunar dags. 13. september 2021.

Líkt og HER hefur vísað til er það stjórnandi matvælafyrirtækis sem ber ábyrgð á því að uppfylltar séu kröfur laga og stjórnvaldsreglna sem gilda um starfsemi þess á hverjum tíma, sbr. 8. gr. b matvælalaga. Því er það á ábyrgð kæranda að sjá til þess að vörurnar uppfylli ákvæði laga og stjórnvaldsreglna sem um hana gilda. Matvælalöggjöfin leggur ekki skyldu á herðar eftirlitsaðila að rannsaka hvort matvæli uppfylli lög og stjórnvaldsfyrirmæli heldur er sú skylda lögð á stjórnanda matvælafyrirtækis. Það leysir þó eftirlitsaðila, við beitingu íþyngjandi þvingunarúrræða, ekki undan þeirri skyldu að rannsaka mál áður en ákvörðun er tekin, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga. Er það mat ráðuneytisins að sú skylda hafi hvílt á HER að tryggja að fullnægjandi upplýsingar lægju fyrir áður en ákvörðun var tekin i málinu. Má í því samhengi nefna að í rannsóknarreglunni felst ekki að stjórnvald þurfi sjálft að afla allra upplýsinga. Það leiðir af 7. gr. stjórnsýslulaga að stjórnvaldi ber að leiðbeina aðila máls um öflun umbeðinna ganga. Því hefði HER getað leiðbeint kæranda um öflun upplýsinga frá framleiðanda morgunkornsins áður en íþyngjandi ákvörðun var tekin í málinu. Hefðu slíkar leiðbeiningar geta leitt til þess að málið væri nægilega upplýst áður en ákvörðun var tekin í málinu. Í ljósi framangreinds hafnar ráðuneytið því að rökstuddur grunur hafi verið til staðar og að allar nauðsynlegar upplýsingar hafi legið fyrir í málinu enda rannsókn málsins ábótavant.

Að öllu framangreindu virtu er það mat ráðuneytisins að um sé að ræða brot á 10. gr. stjórnsýslulaga og verður því ekki hjá því komist að fella hina kærðu ákvörðun úr gildi og beina því til HER að taka málið aftur fyrir.

Að fenginni ofangreindri niðurstöðu ráðuneytisins þykir ekki ástæða til að fjalla um aðrar málsástæður sem hafðar hafa verið uppi vegna málsins.

Úrskurðarorð

Felld er úr gildi ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur um sölustöðvun á morgunkorninu Cocoa Puffs, dags. 14. júní 2022. Lagt er fyrir Heilbrigðiseftirlit Reykjavíkur að taka málið aftur til meðferðar.